Josep M.ª Castellà Andreu. Catedrático de Derecho Constitucional, Universidad de Barcelona. Presidente del Club Tocqueville.
Se ha dicho que las crisis revelan las fortalezas y debilidades de los comportamientos humanos, la sociedad, la política y las instituciones (Stéphane Velut). Es lo que hemos visto en los dos meses últimos con la crisis de la Covid-19 y la aplicación del Estado de alarma, ahora sometido al debate sobre una prórroga especialmente larga. También veremos si, tras la finalización de este período excepcional y cuando debamos afrontar una profunda crisis económica y social, primarán las fortalezas de las instituciones o las debilidades de ciertos comportamientos políticos.
Hasta ahora la prioridad ha sido hacer frente a la emergencia sanitaria. Para ello se decretó el Estado de alarma el 14 de marzo y se han aprobado las sucesivas prórrogas. El objetivo principal ha sido garantizar la salud pública y al mismo tiempo aligerar a trabajadores, familias y empresas de los gastos derivados del cierre de actividades durante la vigencia del Estado de alarma. Para ello se ha hecho un uso muy amplio de decretos leyes, que además se modifican entre sí.
Con la perspectiva de dos meses bajo el Estado de alarma, se pueden destacar algunos rasgos que han caracterizado su aplicación hasta hoy: 1) vivimos una restricción extrema de algunos derechos fundamentales, de los que el confinamiento es la expresión más evidente, y un enorme intervencionismo en la vida económica y social; 2) el protagonismo del gobierno central frente al Parlamento, apenas activo en su tarea de control, y frente a las Comunidades Autónomas, que han quedado relegadas a un rol ejecutivo de las decisiones gubernamentales sobre la pandemia; 3) las medidas gubernamentales se han adoptado unilateralmente, sin contar con la oposición ni los entes territoriales, cosa que ha empezado a cambiar con la última prórroga. El gobierno se ha parapetado tras unos “expertos” que han ido presentando a la opinión pública las medidas, seguramente consciente de que era lo más efectivo para convencerla de sus bondades, dado el descrédito de la capacidad de gestión de ciertos gobernantes; y 4) sobre todo al inicio, ha predominado un discurso de ensalzamiento de lo público contrapuesto a lo privado, presentado como única solución posible a la crisis. Sin embargo, este discurso ideológico choca con la realidad: la ineficacia manifiesta en la provisión de material sanitario o la falta de inspección en residencias de ancianos. Y contrasta también con el esfuerzo, las iniciativas y la eficacia de empresas, asociaciones y ciudadanos, además del trabajo abnegado y responsable de sanitarios, ejército y resto de servidores públicos.
Hemos visto como en esta crisis volvía a aflorar la nación como comunidad política de referencia principal para los ciudadanos, esto es, como espacio principal de solidaridad y cuidado mutuos, frente a otras que pasaban a segundo plano: las comunidades autónomas o la Unión Europea.
El debate se ha centrado los últimos días en la necesidad de una quinta prórroga del Estado de alarma y su duración, que el gobierno pretendía ampliar a 30 días de una tajada en lugar de los 15 de las prórrogas anteriores y que el acuerdo con Ciudadanos ha hecho rectificar. La ley orgánica no indica el plazo ni el alcance de la prórroga, que deberá acordar el Congreso en cada caso. Es verdad que en el precedente de 2010 la única prórroga concedida fue de 30 días, pero ahora se produciría tras cuatro prórrogas de 15, y ya en fase de “desescalada”. Para valorar la adecuación constitucional de estas nuevas prórrogas en este nuevo contexto, hay que razonar con los principios que se derivan de la legislación vigente y que guían también el derecho de emergencia en Derecho comparado. Las prórrogas al Estado de alarma han de ser excepcionales y por el tiempo indispensable, y adecuarse a los principios de necesidad y proporcionalidad, además de mantenerse el normal funcionamiento de los demás poderes. Lo único que parece que pretendía la ampliación del plazo de la prórroga era evitar la incertidumbre de lograr una nueva autorización parlamentaria y soslayar el control del Congreso durante un periodo largo, lo cual choca con los criterios restrictivos del derecho de excepción.
Cuando pase el Estado de alarma, es de esperar que en pocas semanas, y con la vuelta al ejercicio normal de los derechos fundamentales, la vigilancia sanitaria seguirá. Pero se sumará otro tipo de actuación pública para hacer frente a la crisis económica y social. En este nuevo escenario sería pertinente aprender de la experiencia, detectar los déficits políticos y jurídicos habidos y tratar de superarlos. Dichos déficits en buena parte vienen de antes del Estado de alarma, pero ahora han emergido con toda su crudeza. Centrémonos en algunas consideraciones de orden político y constitucional.
En primer lugar, el protagonismo del gobierno seguirá, pero deberá ser compartido con las Cortes y con las Comunidades Autónomas, que recuperarán el pleno ejercicio de sus competencias. Al gobierno le corresponde aprobar decretos ley, instrumento normativo adecuado para afrontar crisis graves, pero para su convalidación debe intervenir el Congreso. Además, hay que aprobar la ley de presupuestos y ciertas reformas normativas necesarias. Ahora bien, no se trata de un “programa de reconstrucción”, como el que siguió a la Guerra civil americana o a la II guerra mundial, ni tampoco la refundación constitucional. Esta no es necesaria para hacer frente a la situación, sino que responde más bien a una agenda ideológica de aprovechamiento de la crisis para cambiar el sistema constitucional.
En cambio, hay reformas a considerar, como por ejemplo las siguientes: por un lado, se ha visto como el Ministerio de Sanidad apenas cuenta con personal, medios y estructuras suficientes para liderar la lucha contra la emergencia sanitaria. Ello debería llevar a replantear el reparto competencial en esta materia para ser más a ágil la intervención en el futuro, o al menos institucionalizar mejor la coordinación y la cooperación interterritoriales. Por otro lado, en la anterior crisis quedaron pendientes las reformas de las administraciones públicas de forma más acorde a las necesidades de la sociedad, así como reformas en educación y universidades, que permitan preparar mejor a los jóvenes.
El rol de la Unión Europea será fundamental. Es una red de seguridad (límite y garantía) frente a tendencias populistas y neoautoritarias que erosionan la democracia. Esto sucede cuando se prescinde de la dimensión constitucional y pluralista de la democracia y se abusa del poder. Por ello, es tan necesaria una opinión pública libre y verdaderamente independiente del poder y unos controles políticos y judiciales efectivos (la suspensión de plazos procesales y administrativos, pasadas las primeras semanas, ahora se hace difícil de explicar y no se corresponde con la no interrupción del funcionamiento normal de los poderes constitucionales, art. 116.5 CE).
Para aprobar las reformas necesarias y para negociar con las instituciones europeas son convenientes amplios pactos políticos, que aparquen la polarización y la desconfianza entre actores políticos y que antepongan el bien común a las estrategias cortoplacistas y electoralistas. Mucho nos tememos que quedará en desideratum, porque no es fácil que una crisis como esta cambie los comportamientos políticos que se han ido asentando desde hace tiempo. Pero como ciudadanos podemos y debemos exigirlo.